Auswirkungen der EU-Agrarpolitik auf den Erhalt der Biodiversität des Grünlands (GAPGrün)

Hintergrund und Zielsetzung

Durch steigende Agrarpreise und die zunehmende energetische Nutzung von Biomasse nimmt der Nutzungsdruck auf das Grünland zu. Insbesondere Brachflächen und extensiv genutztes Grünland nehmen ab. Um dem entgegenzuwirken wurde die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU stärker ökologisch ausgerichtet. So ist in Deutschland in den FFH-Gebieten die Umwandlung von Grünland in Ackerland verboten. Ferner wurde auf europäischer Ebene die Abgrenzung der Flächen erweitert, die Direktzahlungen erhalten können, sodass jetzt auch einige naturschutzfachlich wertvolle Biotope wie Heiden in den Genuss von Direktzahlungen kommen.

Im Projekt untersuchten wir die daraus resultierenden Wirkungen auf den Naturschutz. Ferner betrachteten wir die Effektivität der eingesetzten Förderinstrumente.

Darauf aufbauend formulierten wir Empfehlungen zur Weiterentwicklung der landnutzungsrelevanten politischen Regularien und Instrumente, um den Grünlandschutz zu verbessern.

Zielgruppe

Ministerien für Landwirtschaft und für Umwelt, Landwirte, Beratung, amtlicher Naturschutz, Agrarverwaltung, EU-Kommission

Vorgehensweise

Auf Basis der Daten des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) analysierten wir die Entwicklung der Grünlandfläche und dessen Nutzungsintensität. Die Analyse berücksichtigte Informationen zu den Standortbedingungen und den landwirtschaftlichen Produktionsstrukturen. Dazu zählten beispielsweise durchgeführte Agrarumweltmaßnahmen, Lage in einem Schutzgebiet, Viehbesatzdichte oder Hangneigung. Die Verknüpfung von Daten des HNV (High Nature Value)-Monitorings und des Wiesenvogel-Monitorings in Norddeutschland einerseits und der landwirtschaftlichen Landnutzung andererseits machte es möglich, den Einfluss von Veränderungen der Landschaftsmatrix auf diese Zielindikatoren zu quantifizieren und die Hochrechnung dieser Indikatoren auf nationaler Ebene zu verbessern. Darüber hinaus wurden durch eine europaweite Analyse erfolgreiche Förderkonzepte identifiziert und untersucht.

Daneben führten wir Dokumentenanalysen und Interviews durch, um

• erfolgreiche Beispiele zum Erhalt von Grünland mit hohem Naturwert in anderen EU-Mitgliedsländern darzustellen
• eine Einschätzung der Effektivität und Effizienz der neuen Instrumente zum Grünlandschutz aus Sicht der Betriebsleiter und der Verwaltung zu bekommen
• zu analysieren, unter welchen Rahmenbedingungen der Erhalt von Grünland effizient agrarpolitisch gefördert wurde.

Aufbauend auf den gewonnen Erkenntnissen erstellten wir Empfehlungen zur weiteren Reform des Greenings, um in der praktischen Umsetzung eine effizientere Verwendung der Fördermittel im Hinblick auf den Natur- und Umweltschutz zu erzielen.

Daten und Methoden

Die Analysen zur Grünlandentwicklung wurden weitestgehend auf der Basis von InVeKoS-Daten durchgeführt, die mit weiteren Daten verschnitten wurden. Ferner wurden Dokumentenanalysen und Interviews durchgeführt.

Unsere Forschungsfragen

• Wie sind die Unterschiede in den Umfängen der Grünlandflächen zwischen den verschiedenen Datenquellen zu erklären, und welche Flächenrelevanz hat dies?
• Trägt das Greening zum Schutz des Dauergrünlands bei?
• Wie wird das Grünland durch Agrarumwelt- und Klimaprogramme geschützt?
• Welchen Beitrag leisten Ausgleichzahlungen und die Dauergrünlandkulisse zum Erhalt der Grünlandflächen?
• Resultieren aus der neuen Definition von Grünland positive Effekte auf die biologische Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen?
• Wie verändern sich die Grünlandflächen und Nutzungsintensitäten des Grünlands durch die GAP-Reform und welche Einflüsse sind dabei von Bedeutung?
• Trägt die Dauergrünlandkulisse zu einer erhöhten Biodiversität in der Agrarlandschaft bei (untersucht am Beispiel der Wiesenvogelbestände in Norddeutschland)?
• Wie wird Grünland mit hohem Naturwert in anderen EU-Mitgliedsstaaten gefördert?

Ergebnisse

Die Entwicklung der Dauergrünland (DGL)-fläche und der Nutzungsintensität wurde anhand von InVeKoS-Daten der Bundesländer BB, BW, NI, NW, RP und SH für die Jahre 2010 bis 2015 untersucht. Hierbei wurde der Einfluss von betrieblichen, regionalen und standörtlichen Faktoren analysiert. Im Fokus standen mögliche durch die Agrarreform hervorgerufene Veränderungen, die sich erstmalig 2015 zeigen konnten, aber auch die Verteilung des DGL mit seinen Nutzungsintensitäten allgemein.

Kernergebnisse der Datenanalyse:

• Auch wenn die DGL-Fläche 2014 zu 2015 um 1,5 % anstieg, wird es sich hierbei in erster Linie um bereits existierendes Grünland und keine Neuanlage handeln. Grund war die Erweiterung der Grünland-Definition nach Art. 4 Abs. 1 h) VO (EU) 1307/2013, nach der nun bspw. Zwergstrauchheiden zum Grünland zählten. Des Weiteren gaben Neuzuweisungen von Zahlungsansprüchen Anreiz zur Nachmeldung von DGL-Flächen.
• DGL liegt in erster Linie in Regionen mit unterdurchschnittlicher Ertragsfähigkeit (Bodenzahl < 50). 2015 nahm die DGL-Fläche im Vergleich zu 2014 insbesondere auf den schlechten Standorten ab, während sie auf den besseren zunahm. Letzteres dürfte mit der Angleichung der Zahlungsansprüche zu erklären sein, die dazu führte, dass zuvor nicht gemeldetes DGL gemeldet wurde.
• Von 2014 zu 2015 war ein Rückgang des DGL auf ebenen Standorten zu beobachten. Dies lag v. a. an einer umfangreichen Grünlandumwandlung in Niedersachsen, die in Folge der Umsetzung der GAP-Reform erfolgte: zwischen dem 19.12. und 31.12.2014 war hier das Umwandlungsverbot aufgehoben.
• Zwischen 2010 und 2015 erfolgte der größte flächenmäßige DGL-Rückgang nach Betriebsausrichtung in Milchviehbetrieben, die außerhalb von Schutzgebieten ("Normallandschaft") wirtschafteten. Im gleichen Zeitraum stieg der Milchviehbestand. Die Fütterung insbesondere von hochleistenden Milchkühen ist nur bedingt ans Grünland gebunden.
• Die Nutzungsintensität des DGL (gemessen in raufutterfressenden Großvieheinheiten je Hektar Hauptfutterfläche (RGV/HFF)) war in besonders geschützten Gebieten gegenüber der Normallandschaft um mindestens 15 % geringer, wobei der mittlere Viehbesatz in den Schutzgebieten sehr unterschiedlich war.
• Betriebe mit einem Viehbesatz zwischen 0,3 und 1 RGV/HFF waren durch einen besonders hohen Anteil an wertvollem HNV-Grünland gekennzeichnet.
• Vor dem Hintergrund, dass das DGL in Schutzgebieten überproportional stark von Ökobetrieben bewirtschaftet wurde, ist es kritisch zu sehen, dass diese Betriebe vom Greening befreit sind. Somit konnten diese Betriebe, sofern sie keine Förderung im Rahmen der zweiten Säule erhielten, die dies untersagte, Grünland förderrechtlich unschädlich umwandeln. In einigen Bundesländern war die Untersagung der Grünlandumwandlung kein Bestandteil der Förderauflagen für den Ökolandbau (z. B. Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Brandenburg).
• Das Projekt liefert Hinweise darauf, dass eine Steigerung der Bewirtschaftungsintensität (gemessen in RGV / ha HFF je Monitoringgebiet) zu einem Rückgang einiger Wiesenvogelarten führt.
• Viel wertvolles HNV-Grünland befindet sich in flächenstarken Betrieben. Deshalb wäre es wünschenswert, wenn die Schwellenwerte für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen diese Betriebe nicht ausschließen würden bzw. die Attraktivität der Teilnahme durch deutlich gesenkte Beschränkungen in Hinblick auf maximale Auszahlungsbeträge je Betrieb erhöht würde.

Links und Downloads

Dachprojekt: Analyse des Greening