Wälder als CO2-Senken: Wie kann diese Leistung entgolten werden?

Hintergrund und Zielsetzung

Die Bundesregierung hat am 22.12.2006 entschieden, Kohlenstoffspeicherung im bewirtschafteten Wald gemäß Artikel 3.4. des Kyoto-Protokolls (KP) auf die Treibhausgasbilanz Deutschlands anrechnen zu lassen. Die Senkenleistung durch Bewirtschaften des Waldes wurde damit ab 2008 dem Regelwerk des Kyoto-Protokolls unterworfen. Das damit entstandene Recht der Bundesregierung, Senkengutschriften aus Waldbewirtschaftung gegenüber der UNFCCC bei der Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen anzurechnen, hat einen wirtschaftlichen Wert, dessen physische Ursache in der Waldbewirtschaftung durch Forstbetriebe liegt. Gleichzeitig mit der Entscheidung für Artikel 3.4 KP wurde vom zuständigen Bundesministerium (damals BMELV) daher in Aussicht gestellt, die „zu erzielenden Erlöse [...] zu einem substantiellen Teil dem Wald und den Waldbewirtschaftern in Deutschland zu Gute kommen [zu] lassen“. Dabei blieb zunächst offen, auf welche Weise das konkret geschehen solle. Das Ministerium hat hierzu ein Forschungsprojekt initiiert mit dem Ziel, die Entscheidung der Bundesregierung durch die Analyse geeigneter Instrumente vorzubereiten.

Vorgehensweise

Die Bewertung erfolgt in drei Schritten. Zunächst prognostizieren wir die zukünftig anrechnungsfähige Kohlenstoffmenge – ermitteln also, um wie viel die Kohlenstoffspeicherung der Wälder in Deutschland pro Jahr zunimmt, und wie viel davon nach den verschiedenen Regularien des Kyoto-Protokolls (Art. 3.3 und 3.4) angerechnet wird. Im zweiten Schritt eruieren wir den voraussichtlichen Geldnutzen pro angerechneter Mengeneinheit; im dritten Schritt rechnen wir daraus potentielle Erlöse in der ersten Verpflichtungsperiode hoch und stellen sie den entsprechenden Opportunitätskosten gegenüber. Anschließend diskutieren wir mögliche Kriterien für die Wahl von Instrumenten, mit denen der Nutzen weitergegeben werden kann. Daraus leiten wir Empfehlungen an die Bundesregierung ab, welche Instrumente aktuell zweckmäßig erscheinen.

Daten und Methoden

Zur Quantifizierung der Senkenleistung nutzen wir Waldwachstums- und Nutzungsprognosen. Die anrechnungsfähige Menge ergibt sich aus der Analyse der einschlägigen Regeln des Vertragswerkes. Die Nutzenbewertung fußt auf der Recherche von Preisdaten im zwischenstaatlichen Handel, der Analyse von Preisen auf Emissionsmärkten sowie modellgestützten Prognosen von Kosten der Emissionsvermeidung.

Betriebliche Auswirkungen ermitteln wir durch Modellanalysen auf Basis des FAUSTMANN-Modells.

Ergebnisse

Es zeigt sich, dass die Anrechnungsgrenze für die zusätzliche C-Speicherung im Wald nach Art. 3.4 KP (1,24 Mt C/a) in der ersten Verpflichtungsperiode mit großer Wahrscheinlichkeit ausgeschöpft werden kann. Der Wert der Senkenleistung lässt sich auf etwa 450 Mio. € veranschlagen; möglicherweise erhöhen sich diese Beträge um etwa ein Drittel für die Kompensation von Kohlenstoffverlusten aufgrund von Waldflächenveränderungen nach Art. 3.3 KP. Über Verpflichtungsperioden nach 2012 lassen sich jedoch mangels Informationen über die institutionellen Rahmenbedingungen keine quantitativen Aussagen treffen; ab etwa 2030 tritt diese Frage zudem in den Hintergrund, da etwa zu diesem Zeitpunkt die Nettospeicherung negativ wird. Aufgrund der Preisrelationen zwischen Senken- und Holzerlösen sprechen Opportunitätskostenerwägungen wie auch die Möglichkeit, Holz zur Material- und Energiesubstitution zu nutzen, dafür, gegenwärtig eher eine Unter- als eine Übererfüllung des durch die Anrechnungsgrenze vorgegebenen Mengenziels zu riskieren.

Daher erscheinen für die erste Verpflichtungsperiode zusätzliche Anreize zur Steigerung der Senkenleistung kontraproduktiv. Auf längere Sicht ist dies nicht so. Da der künftige institutionelle Rahmen nicht einzuschätzen ist, können Anreize aber heute noch nicht zielgerichtet formuliert werden. Für die Instrumentenwahl in der ersten Verpflichtungsperiode gewinnen daher distributive gegenüber allokativen Aspekten an Gewicht. Wir empfehlen, übergangsweise ein möglichst kostengünstiges Distributionsinstrument zu wählen, eine langfristig gültige Institutionalisierung aber erst dann zu gestalten, wenn hierfür die Rahmenbedingungen absehbar sind. Zudem sollte im Rahmen der politischen Verhandlungen über ein Kyoto-Folgeabkommen auf eine schlüssigere Behandlung biologischer Senken hingewirkt werden (generelle Aufhebung der Anrechnungsgrenzen für Waldsenken, Aufhebung der diesbezüglichen Wahlmöglichkeit, Anrechnung von Holzprodukten).