Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik: eine unendliche Geschichte

Vor dem Hintergrund von Unterversorgung und Hunger in den Kriegs- und ersten Nachkriegsjahren, dem hohen Anteil der Ausgaben für Lebensmittel an den gesamten Haushaltsausgaben und den ausgeprägten strukturellen Einkommensproblemen in der Landwirtschaft kam der Ernährungssicherung und der Produktivitätssteigerung in den 1960er-Jahren eine große Bedeutung zu (s.o.). Zur Regelung der Agrarmärkte wurden Marktordnungen geschaffen. Kennzeichnend für die meisten waren ein hoher Außenschutz, Mindesterzeugerpreise (die über dem Weltmarktpreis lagen) und staatliche Aufkäufe zur Preisstützung (Interventionssystem) sowie Exportsubventionen, um Überschüsse auf dem Weltmarkt absetzen zu können.

In den späten 1970er Jahren und den 1980er Jahren führte die stark gestiegene (Überschuss-)Produktion zu „Milchseen“, „Butterbergen“ und „Getreidebergen“. Verbunden damit waren stark steigende Agrarausgaben und Störungen auf den Weltagrarmärkten durch die subventionierten EU-Agrarexporte. Dies alles, aber auch die seit 1986 laufenden Verhandlungen zur Agrarhandelsliberalisierung im Rahmen des damaligen GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) erhöhten zunehmend den Druck für grundlegende Reformen der GAP.

Der damalige Agrarkommissar Ray MacSharry setzte 1992 eine wegweisende Reform der Agrarpolitik durch. Sie stellte einen ersten Schritt weg von einer einkommensorientierten Preispolitik hin zu einer am Markt orientierten Agrarpolitik dar. Interventionspreiskürzungen von 35 % bei Getreide gingen einher mit der Einführung von flächengebundenen Preisausgleichszahlungen und einer obligatorischen Flächenstilllegung. Als flankierende Maßnahme wurde unter anderem die Förderung umweltgerechter Produktionsverfahren in die GAP eingeführt.

Mit der 1999 beschlossenen Agenda 2000, die unter anderem der Vorbereitung der EU auf ihre Osterweiterung diente, wurde dieser Reformweg einer stärkeren Marktorientierung (Kürzung von Interventionspreisen) und einer Einkommensstützung über direkte Einkommenstransfers (jetzt als Direktzahlungen bezeichnet) fortgesetzt. Die Politik zur ländlichen Entwicklung wurde als 2. Säule der GAP aufgewertet und fasste Agrarstruktur- und Agrarumweltmaßnahmen sowie über den Agrarsektor hinausgehende Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung zusammen.

Die Luxemburger Beschlüsse von 2003 („Halbzeitbewertung der GAP“) setzten den Rahmen für die GAP bis 2013. Wichtige Elemente waren weitere Kürzungen von Interventionspreisen bei gleichzeitiger Erhöhung und weitgehender Entkopplung der bis dahin noch an die Produktion gebundenen Direktzahlungen, die Bindung der Direktzahlungen an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross Compliance) und die Umschichtung von Finanzmitteln aus der 1. in die 2. Säule der GAP durch Kürzung der Direktzahlungen (Modulation).

Wie in den Luxemburger Beschlüssen vorgesehen, erfolgte 2008 eine „Gesundheitsprüfung“ (Health Check) der GAP. Wichtige Ergebnisse waren Maßnahmen im Milchbereich, mit denen eine „weiche Landung“ bis zur 2015 erfolgten Abschaffung der Milchquote erreicht werden sollte, eine allgemeine Erhöhung der Modulation (Umschichtung von Finanzmitteln aus der 1. in die 2. Säule der GAP) und die Einführung einer progressiven Modulation (überproportionale Kürzung der Direktzahlungen für Großbetriebe).

Die Beschlüsse zur GAP-Reform von 2013 bestimmten die Agrarpolitik für 2014 bis 2020 und für die Übergangsjahre 2021 und 2022. Wichtigstes Element der Beschlüsse war das Festhalten an den Direktzahlungen und deren „Begrünung“ („Greening“). Landwirtinnen und Landwirte erhielten nur dann Direktzahlungen in voller Höhe, wenn sie Mindeststandards in Bezug auf die Kulturpflanzenvielfalt und die Erhaltung von Dauergrünland erfüllten sowie mindestens 5 % ihrer Ackerfläche im Umweltinteresse nutzten (ökologische Vorrangflächen). Die Auswirkungen auf die Biodiversität und den Klimaschutz waren gemessen an dem Finanzmitteleinsatz aber gering. Das Greening war daher als der Versuch der Neulegitimierung des Instrumentes „Direktzahlungen“ anzusehen, dessen ursprüngliche Begründung (Ausgleich für Preiskürzungen) nicht mehr überzeugen konnte.

Da sich Europäisches Parlament, Rat und Europäische Kommission erst Ende 2020 über den Mehrjährigen Finanzrahmen der EU für 2021 bis 2027 und das sogenannte Aufbauinstrument „NextGenerationEU“ geeinigt hatten, fielen die Beschlüsse zur GAP nach 2020 auf europäischer Ebene verspätet, und zwar Ende 2021. Deshalb wurden die Jahre 2021 und 2022 zu Übergangsjahren erklärt, in denen im Wesentlichen die GAP-Regelungen von 2014 bis 2020 weiter galten. Zum 1. Januar 2023 traten die nationalen GAP-Strategiepläne der Mitgliedstaaten in Kraft, die das Kernstück des „neues Umsetzungsmodells“ der GAP darstellen. Die damit verbundene grundlegende Änderung der Governance-Struktur der GAP bedeutet eine stärkere Dezentralisierung (mehr Gestaltungspielräume für die einzelnen Mitgliedstaaten, weniger Detailvorgaben durch die EU). Angestrebt wird eine stärkere Ergebnisorientierung. Ein weiterer neuer Schlüsselbegriff der GAP ist die Grüne Architektur. Diese umfasst drei Elemente: a) die „Konditionalität“, b) die sogenannten Ökoregelungen in der 1. Säule und c) die umwelt- und klimaschutzrelevanten flächenbezogenen Maßnahmen der 2. Säule.
Für Deutschland erfordert die GAP damit eine stärkere Abstimmung zwischen dem Bund und den Ländern: Zum einen musste der GAP-Strategieplan für das gesamte Bundesgebiet erstellt werden. Zum anderen führt die Grüne Architektur zu einer stärkeren Verzahnung der 1. Säule der GAP (Ökoregelungen als eine Form der Direktzahlungen) mit der 2. Säule (unter anderem Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen). Die 1. Säule liegt in der Kompetenz des Bundes. Für die 2. Säule sind die Länder zuständig.

Die Abbildung spiegelt die insbesondere in den 1990er und 2000er Jahren erfolgte zunehmende Marktorientierung der GAP wider. Bis zur Agrarreform von 1992 entfielen mehr als 90 % der EU-Agrarausgaben auf Exportsubventionen und die sonstige Marktstützung (staatlicher Aufkauf von Überschüssen) und damit auf Instrumente, die die Überschussproduktion stimuliert haben, handelsverzerrend wirkten und Anreize für eine über das gesellschaftlich gewünschte Maß hinausgehende Nutzung von Umweltressourcen setzten. Die Reformen in den 1990er und den 2000er-Jahren waren alle mit der Reduzierung der staatlichen Preisstützung und einer Angleichung an das Niveau auf den Weltagrarmärkten verbunden. Als Ausgleich wurden Direktzahlungen eingeführt, auf die 2021 69 % aller EU-Agrarausgaben entfielen. Während die Direktzahlungen anfänglich an die Produktion gekoppelt waren (z. B. an die Getreidefläche oder die Anzahl an Mutterkühen), ist dies seit 2007 nur noch zu einem geringen Teil der Fall. Das führte zu einer gewünschten stärkeren Orientierung der landwirtschaftlichen Produktion an die Marktnachfrage. Seit 2015 werden in einzelnen Mitgliedstaaten Direktzahlungen wieder etwas stärker an die Produktion gekoppelt. Exportsubventionen spielen keine Rolle mehr. Andere Marktstützungen machen seit 2007 nur noch einen einstelligen Prozentwert aus.

Die Reformen seit den 1990er Jahren waren mit einer Reduzierung der staatlichen Preisstützung und einer Angleichung an das Preisniveau auf den Weltagrarmärkten verbunden. Im Mittel der Jahre 1986 bis 1988 lagen die landwirtschaftlichen Erzeugerpreise innerhalb der EU im Durchschnitt noch 66 % über den Weltmarktpreisen. Zwischen 2000 und 2002 waren es noch 22 %. 2019 bis 2021 betrug der Abstand dagegen im Durchschnitt nur noch 4 %. Das von der OECD berechnete aggregierte Stützungsmaß für Landwirtinnen und Landwirte (Producer Support Estimates, PSE^[1] )  ging von 38 % der landwirtschaftlichen Bruttoerlöse (einschl. der Unterstützung) im Zeitraum 1986 bis 1988 auf 19 % im Zeitraum 2019 bis 2021 zurück. Besonders stark reduziert wurden dabei die am meisten handelsverzerrenden Unterstützungsmaßnahmen.

Zugenommen hat in den vergangenen Jahrzehnten die Bedeutung von Maßnahmen der Politik zur ländlichen Entwicklung. Auf sie entfiel 2013 ein Viertel der EU-Agrarausgaben. In der Förderperiode 2022 bis 2027 bleiben die Direktzahlungen das budgetmäßig bei Weitem wichtigste Instrument. Das „Gemeinsame“ in der Gemeinsamen Agrarpolitik wird aber kleiner. Seit 2013 haben die Mitgliedstaaten mehr Entscheidungsspielraum als früher bei der Ausgestaltung ihrer Direktzahlungen und können auch erhebliche Budgetmittel zwischen den beiden Säulen der GAP umschichten. Das mit der GAP-Reform von 2021 eingeführte neue Umsetzungsmodell erhöht den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten nochmals.

^[1] Der PSE-Wert gibt den jährlichen monetären Wert der Bruttotransfers (ohne Maßnahmenkosten) von Konsumentinnen und Konsumenten und Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern an landwirtschaftliche Erzeugerinnen und Erzeuger an und ist damit ein Indikator für das Stützungsniveau der Landwirtschaft (OECD 2017)

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1. Forstner B, Deblitz C, Kleinhanß W, Nieberg H, Offermann F, Röder N, Salamon P, Sanders J, Weingarten P (2012) Analyse der Vorschläge der EU-Kommission vom 12. Oktober 2011 zur künftigen Gestaltung der Direktzahlungen im Rahmen der GAP nach 2013. Braunschweig: vTI, 127 p, Arbeitsber vTI Agrarökonomie 2012/04 PDF Dokument 929 KB
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2. Isermeyer F, Otte A, Bauhus J, Christen O, Dabbert S, Gauly M, Heißenhuber A, Heß J, Kirschke D, Latacz-Lohmann U, Qaim M, Schmitz PM, Spiller A, Sundrum A, Weingarten P (2010) EU-Agrarpolitik nach 2013 : Plädoyer für eine neue Politik für Ernährung, Landwirtschaft und ländliche Räume : Gutachten Mai 2010. Ber Landwirtsch 88(2):173-202

Politikreformen beschränken sich oft darauf, innerhalb eines etablierten Politikrahmens viele kleine Stellschrauben zu verändern. Wir unterstützen die Politik auf diesem Weg. Wir stellen den etablierten Rahmen aber auch infrage und entwickeln Konzepte für grundlegend veränderte Politikarchitekturen. Hierzu wirken Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler des Thünen-Instituts auch aktiv in verschiedenen Gremien mit wie dem Wissenschaftlichen Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz (WBAE), dem Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung (Borchert-Kommission), der Zukunftskommission Landwirtschaft (ZKL) oder dem Sachverständigenrat für Ländliche Entwicklung (SRLE). Außerdem haben sie eigene Konzeptvorschläge für eine grundlegende Neuausrichtung der Agrarpolitik erarbeitet und veröffentlicht.

Für die Entwicklung einer integrierten Ernährungspolitik, die auch die landwirtschaftliche Produktion mitbetrachtet, plädiert der WBAE in seinem „Ernährungsgutachten“ von 2020: Politik für eine nachhaltigere Ernährung: Eine integrierte Ernährungspolitik entwickeln und faire Ernährungsumgebungen gestalten.

Für eine gemeinwohlorientierte Transformation der GAP nach 2020 setzt sich der WBAE (2018) in seinem Gutachten Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen ein.

Entwicklungspfade hin zu einer Landwirtschaft, die den gesellschaftlichen Erwartungen entspricht und gleichzeitig Landwirtinnen und Landwirten ein auskömmliches Einkommen ermöglicht, zeigt der Bericht der Zukunftskommission Landwirtschaft von 2021 auf: Zukunft Landwirtschaft. Eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe: Empfehlungen der Zukunftskommission Landwirtschaft.

„Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ zeigte der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik in seinem gleichnamigen Gutachten von 2015 auf. Die Zuspitzung auf eine konkret umsetzbare Nutztierstrategie erfolgte dann 2019 im Thünen Working Paper 124 (Tierwohl: Freiwilliges Label, obligatorische Kennzeichnung oder staatliches Label?) und darauf aufbauend durch das Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung im „Borchert-Bericht“ von 2020 und seinen Empfehlungen von 2022.

Ob eine „Gemeinwohlprämie“ eine sinnvolle agrarumweltpolitische Maßnahme darstellt, untersuchten Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler des Thünen-Instituts 2021.

Mit seiner Stellungnahme „Kraftvolle ländliche Räume für ein starkes Europa“ leistete der Sachverständigenrat für Ländliche Entwicklung 2021 einen Beitrag zur Debatte über eine „Langfristige Vision für die ländlichen Räume“ der Europäischen Kommission.

Anforderungen an eine rationale Politikgestaltung und unterschiedliche Optionen für eine Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes werden hier und hier kurz skizziert.

Wie eine grundlegend verbesserte Agrarpolitik aussehen könnte, zeigte der Präsident des Thünen-Instituts, Prof. Folkhard Isermeyer, 2014 auf (Künftige Anforderungen an die Landwirtschaft − Schlussfolgerungen für die Agrarpolitik). Bereits 2012 hat er ausführlich dargelegt, weshalb die (auch heute noch gängigen) Begründungen für die angebliche Notwendigkeit von (begrünten) Direktzahlungen nicht tragfähig sind: Erst die Mittel, dann das Ziel? Wie sich die EU-Agrarpolitik in eine Sackgasse manövriert und wie sie dort wieder herauskommt.

Angesichts der fortwährenden gesellschaftlichen Kontroversen um die Agrarpolitik befasste sich der Präsident des Thünen-Instituts 2020 mit der Frage, ob die Etablierung konkreter Zielbilder für die Landwirtschaft ein Lösungsansatz sein könnte und wie dieses Konzept konkret umgesetzt werden könnte (Ausstieg aus der Dauer-Kontroverse – die schwierige Suche nach Zielbildern für unsere Landwirtschaft).