Evaluierung der Gemeinsamen Agrarpolitik aus Sicht des Umweltschutzes (GAPEval III)

Hintergrund und Zielsetzung

Die EU-Kommission verfolgte mit der Reform der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik (GAP) im Jahr 2013/2014 die Ziele einer gerechteren Verteilung der Agrargelder. Insbesondere eine umweltfreundlichere, „grünere“ 1. Säule der GAP sollte entstehen. Die angestrebte stärkere Ökologisierung der GAP lässt sich unter anderem auf den dramatischen Artenrückgang in der Agrarlandschaft, anhaltend hohe Nährstoff- und Pflanzenschutzmitteleinträge (PSM) in Böden und Gewässer sowie auf europäische und globale Vorgaben zum Schutz der Biodiversität zurückführen.

Mit der GAP-Reform von 2013 wurde das sogenannte Greening eingeführt, das heißt, der Erhalt von Direktzahlungen an Verpflichtungen aus dem Bereich des Umweltschutzes gebunden. Das Greening umfasst Vorgaben zur Kulturartendiversität, zum Erhalt von Grünland und zur Bereitstellung von 5 % ökologischer Vorrangflächen auf Ackerflächen. Ergebnisse aus den Vorläuferprojekten „ (GAPEval, FKZ 3715 11 105 0 und GAPEval2, FKZ 3717 11 2370) zeigen, dass die GAP-Reform im Jahr 2015 nur begrenzt positive Umweltwirkungen hatte:

1. Die Vorgaben zur Kulturartendiversität haben nur in wenigen Betrieben und Regionen zu einer Anpassung der Kulturwahl geführt, sodass in etlichen Regionen immer noch stark verengte Fruchtfolgen dominieren.
2. Die Vorgabe zur Anlage von ökologischen Vorrangflächen führte nur zu einer geringfügigen Zunahme von Ackerbrachen und mit Leguminosen bebauten Ackerflächen.
3. Der Rückgang der Dauergrünlandfläche ist in Deutschland zum Erliegen gekommen. Hier führte das Greening weitestgehend das entsprechende Instrument der Cross-Compliance aus der vorangegangen Förderperiode (2007-2014) fort.

In Deutschland waren Landwirt*innen und Verwaltung primär bestrebt, die Neuerungen fehlerfrei umzusetzen. Fragen der ökologischen Effektivität waren von nachrangiger Bedeutung. So versuchten die Landwirt*innen, ihre Verpflichtung zur Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen mit möglichst wenig Aufwand zu erfüllen.

Dass die Umsetzung mit wenig Aufwand möglich war, ist auch darauf zurückzuführen, dass ein Großteil der Betriebe die Vorgaben der GAP-Reform zum Teil bereits vor ihrer Einführung erfüllt hätte. Daher führte das Greening kaum zu Landnutzungsänderungen mit positiver Umweltwirkung.

Wie in den Vorgängerprojekten dargestellt, ist die geringe Umweltwirkung der GAP-Reform von 2013 auf die Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen und auf das Anpassungsverhalten der Landwirt*innen zurückzuführen. Allerdings fehlen empirische Analysen, die den Einfluss der GAP auf die Landnutzungsänderung quantifizieren und von anderen Einflüssen (z.B. Novelle der Düngeverordnung) unterscheiden können. Wenn Landnutzungsänderungen eindeutig der GAP-Reform oder anderer Einflussfaktoren zugeordnet werden könnten, könnte auch die spezifische Umweltwirkung der GAP-Reform genau bestimmt werden. Daher ist das Ziel dieses Forschungsvorhabens:

1. die Veränderung der landwirtschaftlichen Landnutzung in Deutschland über eine lange Zeitreihe zu beschreiben,
2. die Ursachen für die Veränderung in der landwirtschaftlichen Landnutzung herauszuarbeiten und den Einfluss einzelner Faktoren (z.B. GAP-Reform) zu quantifizieren,
3. die Veränderung der landwirtschaftlichen Landnutzung und ihre Wirkung auf abiotische Schutzgüter zu bewerten.

Die Ergebnisse werden es ermöglichen, die agrarische Landnutzung in Deutschland standörtlich differenziert zu beschreiben und die Umweltwirkung der GAP-Reform zu beurteilen. Darüber hinaus können die Ergebnisse dazu dienen, Vorschläge zur Veränderung des Förder- und Ordnungsrechtes im Bereich Landwirtschaft zu bewerten.

Zielgruppe

Wissenschaft, Ministerien für Landwirtschaft und für Umwelt, Landwirt*innen, Beratung, amtlicher Naturschutz, Agrarverwaltung, EU-Kommissionerwaltung, EU-Kommission

Vorgehensweise

Wir verwenden Daten aus InVeKoS und aus der Agrarstrukturerhebung für folgende Arbeitspakete:

• Abbildung der Entwicklung der Landnutzung (z.B. Entwicklung der ökologischen Vorrangflächen, Grünlandnutzung, Kulturartendiversität)und Abbildung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln in Deutschland
• Analyse von Ursachen zu den beobachteten Landnutzungsänderungen (z.B. Einfluss der Greening-Vorgaben durch die GAP-Reform, Novelierung von EEG/DüV)
• Analyse der Umweltwirkungen von untersuchten Instrumenten (z.B. Erosionspotenzial, Humusbilanzen)

Das Julius Kühn-Institut für Strategien und Folgenabschätzung (JKI-SF) wird zusätzlich eine regionalisierte Abschätzung des Umweltrisikos der Pflanzenschutzmittelanwendung vornehmen.

Daten und Methoden

Zur Beantwortung unserer Forschungsfragen werden InVeKoS-Daten verschiedener Bundesländer für den Zeitraum von 2010 bis 2020 herangezogen.

Dies erfolgt aufbauend auf den bereits gelaufenen Projekten zum Greening. Um eine fundierte Analyse zu den aufgeführten Aspekten zu erstellen, werden neben den Greening-Maßnahmen auch die Agrar-Umwelt-und Klimamaßnahmen (AUKM) der Länder berücksichtigt.