Agrarpolitische Ansätze zur Förderung des Risikomanagements in der Landwirtschaft

Hintergrund und Zielsetzung

Daher stellen wir uns die grundsätzliche Frage: Sollte und kann vor diesem Hintergrund die Agrarpolitik das Risikomanagement landwirtschaftlicher Betrieb verbessern und unterstützen?

Die Projektziele sind:

• die Analyse der Risikoexposition landwirtschaftlicher Betriebe in Deutschland.
• die Aufbereitung und Systematisierung von politischen Handlungsoptionen zur Reduzierung von Volatilitäten und zur Verbesserung des betrieblichen Risikomanagements.
• die Verbesserung der methodischen Voraussetzungen für umfassende Wirkungsanalysen.

Vorgehensweise

Zu diesem Zweck wird ein Konzept zur Abbildung und Analyse von Volatilitäten in existierenden betriebswirtschaftlichen Modellen entwickelt und umgesetzt. Dies ermöglicht quantitative Analysen zu Kosten und Nutzen unterschiedlicher Risikomanagementinstrumente und ausgewählter Optionen staatlichen Handelns.

Im ersten Schritt wurde die Risikoexposition deutscher Landwirte quantifiziert und eine systematische Zusammenstellung und Bewertung ausgewählter Instrumente zum Risikomanagement in der Landwirtschaft vorgenommen. Die Risikoexposition, d.h. die Bedeutung von Einkommens-, Preis-, und Ertragsschwankungen, wurde dabei anhand der Buchführungsdaten von über 3.000 deutschen Betrieben im Zeitraum 1997 bis 2016 berechnet. Bei der Systematisierung der Risikomanagementinstrumente lag der Fokus auf außerbetrieblichen Risikomanagementinstrumenten, die in Deutschland derzeit nicht weit verbreitet sind oder deren Ausgestaltung aktuell besonders intensiv diskutiert wird.

Vorläufige Ergebnisse

Die Ergebnisse zur Risikoexposition zeigen, dass das Einkommensrisiko in den Jahren 2007 bis 2016 im Vergleich zum Zeitraum 1997 bis 2006 geringfügig angestiegen ist. Dabei existieren deutliche Unterschiede zwischen Betrieben, die sich z.T. durch Betriebsformen erklären lassen. So ist das Einkommensrisiko in der Veredlung relativ hoch und in der Milchviehhaltung relativ gering. Bei der Milchviehhaltung ist auffällig, dass die Einkommensschwankungen im Zeitraum 2007 bis 2016 prozentual stark angestiegen sind (wenn auch auf relativ geringem Niveau). Mit Blick auf die Analyse der Preis- und Ertragsschwankungen fällt auf, dass vor allem im Zeitraum ab 2007 die Preisschwankungen i.d.R. wesentlich größere Effekte auf das Einkommensrisiko hatten als die Ertragsschwankungen. Auch wenn Preis- und Ertragsschwankungen wesentliche Treiber des Einkommensrisikos sind, verursachen extreme Preis- und Ertragsrückgänge nur in der Hälfte der Fälle auch einen extremen Einkommensrückgang. Dafür, dass nicht jeder extreme Ertrags- und Preisrückgang automatisch zu einem extremen Einkommensrückgang führt, identifizieren wir in den Buchführungsdaten verschiedene Gründe. Erstens gleichen sich Ertrags- und Preisschwankungen durch einen natürliche Hedge teilweise (d.h. zu 20 bis 40 % der Erlösschwankung) gegenseitig aus. Zweitens lässt sich ein Ausgleich zwischen Erlös- und Kostenschwankungen beobachten. Drittens beeinflussen weitere Risikofaktoren die Risikoexposition. Die Diversifikation und eine hohe Umsatzrentabilität wirken risikoreduzierend, während ein hoher Einsatz von Fremdkapital und Fremdarbeitskräften risikoerhöhend wirken. Zusammenfassend verdeutlichen die Ergebnisse zur Risikoexposition, dass die Anforderungen an das Risikomanagement in den letzten beiden Jahrzehnten gestiegen sind, und dass ein effektives Risikomanagement angesichts der Vielfalt der Betriebsstrukturen und -organisation betriebsindividuell ausgestaltet sein muss. Angesichts unterschiedlicher Risikofaktoren existieren verschiedene Ansatzpunkte für das Risikomanagement. Die risikoreduzierende Wirkung einer konkreten Maßnahme sollte jedoch immer anhand übergeordneter Erfolgskriterien, wie z.B. Höhe der Reduzierung der Schwankungen des Gesamteinkommens, überprüft werden.

Die systematische Zusammenstellung von Risikomanagementinstrumenten zeigt, dass eine große Vielfalt an potenziellen Instrumenten zur Verbesserung des Risikomanagements in der der Landwirtschaft existiert. Instrumente, die am Erlös ansetzen, spielen in den USA eine große Rolle, sind jedoch in der EU bisher kaum verbreitet. Instrumente, die an übergeordneten Erfolgskriterien wie Margen oder Einkommen ansetzen, bieten eine hohe Effektivität der Absicherung. Sie stellen aber in der praktischen Umsetzung oft enorme Anforderungen an die Administration/Verwaltung und sind international bislang nur wenig verbreitet. Indexbasierte (staatlich unterstützte) Absicherungen sind in den USA vergleichsweise weit verbreitet, werden in europäischen Ländern derzeit jedoch nur vereinzelt angeboten. Hier besteht Potenzial für zukünftige Weiterentwicklungen, die das Basisrisiko indexbasierter Ansätze reduzieren.

Wir haben die Effekte eines von der EU finanziell geförderten Einkommensstabilisierungsinstruments für Deutschland untersucht. Bei diesem Absicherungsinstrument zahlen die Landwirte in einen Fonds ein, aus dem bei erheblichen Einkommensverlusten Entschädigungszahlungen gewährt werden. Die Entschädigungszahlung erfolgt, wenn der Einkommensrückgang 30 % des durchschnittlichen Jahreseinkommens des einzelnen Landwirts im vorhergehenden Dreijahreszeitraum überschreitet. Maximal werden 70 % des Einkommensverlustes kompensiert.

Diese Absicherung setzt am Einkommen an und deckt damit eine Vielzahl unterschiedlicher Einzelrisiken ab. Die Analysen zeigen, dass die Kosten für Ausgleichszahlungen zwischen den Jahren erheblich schwanken und in Einzeljahren sehr hohe Werte annehmen. Die Zahl der Landwirte mit Einkommensverlusten von mehr als 30 % schwankt zwischen den Untersuchungsjahren von etwa 18 bis etwa 40 %. Die Entschädigungszahlungen an die Landwirte würden im Zehnjahresdurchschnitt (2006/07 bis 2014/15) je nach Ausgestaltung jährlich zwischen 600 bis 800 Mio. € betragen. Die höchsten Entschädigungszahlungen wären im Wirtschaftsjahr 2014/15 angefallen (1,2 - 1,6 Mrd. €). Die Beitragszahlung bei einer obligatorischen Teilnahme und einem Fördersatz von 65 % würde im Zehnjahresdurchschnitt bei etwa 19-24 € je ha LF und Jahr liegen. Ohne staatliche Unterstützung, d. h. bei einer ausschließlichen Finanzierung durch die Landwirte, würde die Beitragszahlung entsprechend höher und bei etwa 53-69 € je ha LF und Jahr liegen.

Die Simulationsrechnungen zeigen, dass die Volatilität des Einkommens durch die Einkommensversicherung deutlich abnimmt. Der Variationskoeffizient liegt in der hypothetischen Situation mit Einkommensversicherung unter jenem in der Situation ohne Versicherung (-25 bis - 29 %).

Die Verwaltungskosten sind als sehr hoch einzuschätzen. Herausforderungen für die Umsetzung liegen in der möglichst sachgerechten und missbrauchssicheren Erfassung der Ausgleichsberechtigung und –höhe. Es existiert eine Vielzahl von Detailherausforderungen, die sich aus der Struktur der deutschen Landwirtschaft ergeben (nicht-buchführungspflichtige Betriebe; steuerliche Gestaltungspielräume; komplexe Unternehmensstrukturen; Strukturwandel). Generell ist mit einem erheblichen zeitlichen Verzug der Einkommensfeststellung und damit der Entschädigungszahlung zu rechnen. Der Beitrag zur Reduzierung der Einkommensschwankungen kann dadurch deutlich eingeschränkt bzw. Einkommensschwankungen in den Folgejahren sogar verstärkt werden.